Senin, 10 Agustus 2009

PERKEMBANGAN PERAN ADMINISTRASI NEGARA DALAM HUKUM KONTITUSI


Berkembangnya peran administrasi negara dalam bidang hukum, baik yang bersifat peraturan perundang-undangan (wetgeving) maupun yang bukan peraturan perundang-undangan seperti “beschikking” dan “beleidsregel”. Peran administrasi negara dalam pengaturan hukum merupakan sesuatu yang sering menimbulkan perdebatan baik akademis maupun praktis, karena itu memang menarik untuki dibahas dan dikaji. Salah satu perdebatan tersebut adalah bahwa peran administrasi negara dalam pembentukan peraturan perundang-undangan telah menempatkan badan legislatif di bawah kendali administrasi negara (eksekutif).

Seringkali dengan maksud untuk memudahkan, administrasi negara diparalelkan dengan pengertian eksekutif sebagaimana ajaran pemisahan atau pembagian kekuasaan. Pemahaman semacam ini tidak keliru sepanjang kekuasaan eksekutif itu adalah semua kekuasaan di luar kekuasaan legislatif atau kekuasaan yudisial. Atau dalam UUD 1945, administrasi negara adalah segala kekuasaan di luar kekuasaan MPR, DPR, DPD, BPK, dan kekuasaan Kehakiman (MA dan MK).

Dengan pemahaman ini, maka administrasi negara tidak sekedar kekuasaan pemerintahan yang berada di lingkungan jabatan kepresidenan. Administrasi negara juga berada dalam lingkungan
jabatan MPR, DPR, DPD, BPK, MA, MK, dll, yang lazim disebut jabatan atau pejabat sekretariat.

Tidak semua jabatan atau pejabat administrasi negara mempunyai fungsi, tugas, dan wewenang dalam pembentukan peraturan perundang-undangan. Hanya administrasi negara yang berada dalam lingkungan jabatan kepresidenan yang mempunyai fungsi, tugas, dan wewenang dalam pembentukan peraturan perundang-undangan. Jika administrasi negara di luar lingkungan jabatan kepresidenan mempunyai fungsi, tugas, dan wewenang membuat produk hukum yang mengikat tidaklah termasuk dalam kategori peraturan perundangundanganmelainkan dalam bentuk “beschikking” atau “beleidsregel”.

Jika dikaitkan dengan ajaran pemisahan atau pembagian kekuasaan, maka jabatan administrasi negara dalam lingkungan jabatan kepresidenan lazim digolongkan sebagai pemegang kekuasaan eksekutif. Dalam pengertian ini, maka kekuasaan eksekutif dilekati dengan kekuasaan membentuk peraturan perundangundangan. Secara ajaran awal (doktrin asli), seluruh kewenangan membentuk peraturan perundang-undangan diasumsikan ada pada pemegang kekuasaan legislatif.
Dalam ajaran pemisahan kekuasaan kewenangan membentuk peraturan perundang-undangan itu sepenuhnya terpisah dari kekuasaan eksekutif dan yudisial. Menurut ajaran ini, tidak ada tempat pembentukan peraturan perundang-undangan oleh seksekutif, sehingga eksekutif tidak berwenang membentuk peraturan perundang-undangan. Asumsi-asumsi ini tidak sesuai dengan kenyataan dan perkembangan, karena pemisahan kekuasaan secara absolut tidak pernah ada.

Bagir Manan: sudah menjadi pembawaan, kekuasaan eksekutif sebagai penyelenggara administrasi negara membentuk peraturan perundang-undangan. Bahkan merupakan kewenangan yang tidak terpisahkan dari penyelenggaraan administrasi negara. Ajaran pemisahan kekuasaan tidak dapat meniadakan kewenangan tersebut, karena yang ada adalah
membatasi baik dalam bentuk ‘sharing power” maupun pembatasan berdasarkan bentuk atau materi muatan peraturan perundang-undangan yang dapat dibuat administrasi negara.

Ketidakmungkinan meniadakan kewenangan eksekutif sebagai penyelenggara administrasi negara untuk membentuk peraturan perundang-undangan didorong oleh berbagai perkembangan teoritik maupun praktik.

Paham pembagian kekuasaan (distribution of powers) yang lebih menekankan pada perbedaan fungsi dibandingkan pemisahan organ seperti terdapat dalam ajaran pemisahan kekuasaan (separation of powers). Fungsi pembentukan peraturan perundangundangan dapat juga dilekatkan pada administrasi negara, baik sebagai kekuasaan mandiri atau sebagai kekuasaan yang dijalankan secara bersama-sama dengan badan legislatif.

Terdapat paham yang memberikan kekuasaan pada negara atau pemerintah untuk mencampuri
perikehidupan masyarakat, baik sebagai negara kekuasaan atau sebagai negara kesejahteraan. Dalam paham negara kekuasaan, ikut campurnya negara atau pemerintah dilakukan dalam rangka membatasi dan mengendalikan rakyat.

Salah satu penunjang formal pelaksanaan kekuasaan semacam itu, maka diciptakan berbagai instrumen hukum yang akan memberikan dasar bagi negara atau pemerintah untuk bertindak – yang dalam pelaksanaannya dilakukan tanpa menghormati hak-hak rakyat bahkan dengan sewenang-wenang.

Pada negara-negara diktatur modern, secara formal kekuasaan dijalankan berdasarkan hukum tetapi bukan hukum menurut paham negara berdasarkan atas hukum (de rechtsstaat), melainkan hukum yang memihak pada penguasa. Pada negara-negara diktatur, instrumeninstrumen hukum cukup dibuat oleh penyelenggara pemerintahan atau administrasi negara (government by decree). Jika dibuat oleh badan legislatif, kesemuanya dimaksudkan untuk menunjang kediktaturan.

Pada negara kesejahteraan (verzorgingsstaat, welfarestate), sebagai kelanjutan atau bagian dari
paham negara berdasar hukum, diperlukan berbagai instrumen-instrumen hukum yang tidak mungkin semata-mata diserahkan pada pemegang kekuasaan legislatif. Untuk menyelenggaraan kesejahteraan umum, administrasi negara memerlukan wewenang untuk mengatur tanpa mengabaikan asas-asas negara berdasarkan hukum dan asas-asas umum pemerintahan yang layak. Dalam keadaan demikian, makin tumbuh kekuasaan administrasi negara di bidang pembentukan peraturan perundang-undangan.

Untuk menunjang perubahan masyarakat yang berjalan makin cepat dan kompleks diperlukan percepatan pembentukan hukum. Hal ini tidak mungkin dilakukan sendiri oleh badan legislatif yang secara umum terdiri dari kaum generalis dengan berbagai prosedur baku yang harus dilalui. Administrasi negara sebagai penyelenggara pemerintahan senantiasa berhadapan dan menemukan secara konkret kebutuhan hukum baru yang diperlukan dalam rangka memenuhi fungsi pelayanan – baik yang bersifat ketertiban, keamanan atau kesejahteraan – terhadap masyarakat. Hal ini mendorong administrasi negara berperan lebih besar dalam pembentukan peraturan perundangundangan.

Berkembangnya berbagai jenis peraturan perundangundangan, mulai dari UUD sampai kepada peraturan perundang-undangan tingkat daerah. Badan legislatif tidak membentuk segala jenis
peraturan perundang-undangan melainkan terbatas pada undang-undang dan UUD.

Jenis-jenis lain dibuat oleh administrasi negara, seperti peraturan pemerintah pengganti undang-undang (Perpu), peraturan pemerintah (PP), peraturan presiden (Perpres); peraturan daerah (Perda), dan peraturan desa (Perdes). Secara teoritis yang dimaksud dengan badan legislatif adalah MPR, DPR, dan DPD, sedangkan DPRD tidaktermasuk badan legislatif karena ia tundak pada kekuasaan eksekutif.

Terdapat alasan lain, seperti prosedur, fleksibilitas, yang menguatkan kedudukan administrasi negara dalam pembentukan peraturan perundang-undangan baik sebagai kekuasaan sendiri maupun sebagai kekuasaan bersama (shared power) dengan kekuasaan legislatif. Kekuasaan administrasi negara yang mandiri dalam pembentukan peraturan perundang-undangan adalah
mulai dari Perpu ke bawah. Kekuasaan bersama antara DPR dan Presiden adalah pada pembentukan undang-undang. Pembentukan UUD dan perubahan UUD terdapat kekuasaan bersama antara MPR dan Presiden (administrasi negara), karena keikutsertaan Presiden dalam perubahan UUD tampak dalam ketentuan yang mengatur mengenai referendum atas kehendak
mengusulkan perubahan UUD.

Bagir Manan: peraturan perundang-undangan adalah setiap keputusan tertulis yang dikeluarkan pejabat atau lingkungan jabatan yang berwenang yang berisi aturan tingkah laku yang bersifat umum atau mengikat secra umum. Dengan demikian, berbagai keputusan yang mengikat seperti “beschikking, beleidsregel”, tidak termasuk ke dalam pengertian peraturan perundang-undangan. Hukum dapat dikatagorikan dengan berbagai cara, antara lain dari segi subyek lingkungan berlaku. Salah satu lingkungan subyek berlakunya hukum adalah mengatur tingkah laku negara atau pemerintah, tingkah laku negara dilakukan melalui alat perlengkapan negara, sedangkan tingkah laku pemerintah dilakukan melalui organ pemerintah.

Secara keilmuan, hukum yang mengatur tingkah laku negara (alat perlengkapan negara) dimasukkan ke dalam kelompok Hukum Tata Negara, sedangkan yang mengatur tingkah laku
pemerintah (administrasi negara) masuk ke dalam kelompok Hukum Administrasi Negara.

Pemisahan kedua rezim hukm (HTN dan HAN) dapat bertemu dalam tugas dan wewenang
administrasi negara pada pembentukan peraturan perundang-undangan, karena Presiden sebagai alat kelengkapan negara juga sekaligus sebagai administrasi negara. Dengan demikian, kewenangan administrasi negara dalam pembentukan peraturan perundang-undangan tidak hanya bersumber dari Hukum Administrasi Negara – bahkan “orriginally” bersumber pada Hukum Tata Negara.

Hukum administrasi negara dapat berbentuk tertulis dan tidak tertulis. Bentuk tertulis dapat berupa peraturan perundangundangan dan yang bukan peraturan perundangundangan. Bentuk tidak tertulis antara lain untuk sebagian (karena sudah ada yang tertulis) berupa asas-asas
umum penyelenggaraan administrasi negara yang baik. Pembentukan hukum administrasi negara yang berupa peraturan perundang-undangan berkembang sangat cepat sejalan dengan pertumbuhan cepat dari hukum administrasi negara itu sendiri.

FAKTOR YANG MEMPERCEPAT PERTUMBUHAN HUKUM ADMINISTRASI NEGARA (Van Wijk, et al)

1. Faktor pesatnya pertumbuhan penduduk
Pertambahan penduduk mempengaruhi berbagai hal seperti pola pengaturan mengenai pembagian atau pemakaian tanah untuk perumahan, lapangan parkir, dsb;
2. Faktor Perkembangan Teknologi
Perkembangan teknologi telah mempengaruhi pengaturan mengenai lingkungan, bahan-bahan berbahaya, dsb;
3. Faktor Bencana dan Berbagai Krisis
Mendorong timbulnya pengaturan mengenai distribusi bantuan, pengaturan harga, jaringan pengaman sosial, dsb;
4. Faktor Paham Negara Kesejahteraan
Paham negara kesejahteraan menempatkan pemerintah sebagai penanggung jawab atas kesejahteraan umum, sehingga untuk keperluan tersebut, pemerintah harus ikut serta dalam pergaulan dan mencampuri seluruh bentuk kehidupan masyarakat, dan untuk penyelenggaraan tugastugas tersebut diperlukan berbagai peraturan administrasi negara.
FAKTOR PEMBANGUNAN NASIONAL

Bagi Indonesia, faktor perkembangan Hukum Administrasi Negara dapat ditambah dengan pembangunan. Pembangunan nasional dapat menjadi pedang bermata dua bagi perkembangan Hukum Administrasi Negara. Pembangunan nasional yang memberikan peran utama kepada pemerintah sebagai penyelenggara pemerintahan akan mendorong perkembangan Hukum Administrasi Negara.

Sebaliknya, pembangunan nasional yang bertemakan deregulasi dan privatisasi akan mengendorkan perkembangan Hukum Administrasi Negara, karena pemerintah mengurangi campur tangan dalam kegiatan ekonomi dan menyerahkannya kepada masyarakat.

FAKTOR LAIN

Perkembangan Hukum Administrasi Negara yang cepat akibat luasnya jabatan administrasi baik secara horizontal maupun vertikal yang disertai wewenang membuat keputusan-keputusan atau tindakan yang mengikat yang menjadi sumber Hukum Administrasi Negara. Bagi Indonesia, faktor perencanaan yang dilakukan atas arahan pemerintah merupakan juga faktor perkembangan Hukum Administrasi Negara.

PERBANDINGAN PRODUK HUKUM ADMINISTRASI NEGARA DENGAN HUKUM TATA NEGARA

Antara peraturan perundang-undangan yang dibuat administrasi negara (Hukum Administrasi Negara) dan peraturan perundang-undangan yang dibuat oleh alat kelengkapan negara seperti perbedaan deret ukur dan deret hitung. Secara kuantitatif jumlah peraturan perundang-undangan yang merupakan Hukum Administrasi Negara sangat banyak dibandingkan dengan peraturan perundang-undangan yang bukan.

Bahkan badan yang bukan Administrasi Negara ikut membentuk Hukum Administrasi Negara.
Semua undang-undang baik yang bersifat publik maupun privat hampir selalu berisi atau memuat ketentuan-ketentuan Hukum Administrasi Negara. Dari bentuknya yang tertulis, maka
HukumAdministrasi Negara yang berupa peraturan perundang-undangan merupakan komponen utama sistem peraturan perundang-undangan.

Tidak ada komentar:

Poskan Komentar