Rabu, 01 April 2009

Tujuan dan Fungsi Peradilan Tata Usaha Negara

Tujuan pembentukan suatu Peradilan Administrasi selalu terkait dengan falsafah negara
yang dianutnya (SF Marbun,2003; 20). Negara yang menganut faham demokrasi liberal, maka
tujuan dibentuknya Peradilan Administrasi tidak jauh dari falsafah liberalnya, yaitu dalam rangka
perlindungan hukum kepada rakyat yang menitikberatkan pada kepentingan individu dalam suatu masyarakat. Berbeda dengan Negara Hukum Pancasila (demokrasi Pancasila) yang memberikan porsi yang seimbang antara kepentingan individu disatu sisi dan kepentingan bersama dalam masyarakat disisi yang lain. Tujuan pembentukan Peradilan Tata Usaha Negara menurut keterangan pemerintah pada saat pembahasan RUU PTUN adalah:

a. memberikan perlindungan terhadap hak-hak rakyat yang bersumber dari hak-hak individu;

b. memberikan perlindungan terhadap hak-hak masyarakat yang didasarkan kepada
kepentingan bersama dari individu yang hidup dalam masyarakat tersebut. (keterangan
pemerintah pada Sidang Paripurna DPR RI. mengenai RUU PTUN tanggal 29 April 1986).

Menurut Sjahran Basah (1985;154), tujuan peradilan administrasi adalah untuk
memberikan pengayoman hukum dan kepastian hukum, baik bagi rakyat maupun bagi admiistrasi negara dalam arti terjaganya keseimbangan kepentingan masyarakat dan kepentingan individu. Dari sudut pandang yang berbeda, SF Marbun menyoroti tujuan peadilan administrasi secara preventif dan secara represif. Tujun Peradilan Administrasi negara secara preventif adalah mencegah tindakan-tindakan badan/pejabat tata usaha negara yang melawan hukum atau merugikan rakyat, sedangkan secara represif ditujukan terhadap tindakan-tindakan badan/pejabat tata usaha negara yang melawan hukum dan merugikan rakyat, perlu dan harus dijatuhi sanksi.

Fungsi Peradilan Tata Usaha Negara adalah sebagai sarana untuk menyelesaikan konflik
yang timbul antara pemerintah (Badan/Pejabat TUN) dengan rakyat (orang perorang/badan hukum perdata). Konflik disini adalah sengketa tata usaha negara akibat dikeluarkannya Keputusan Tata Usaha Negara. Untuk lebih mendalami urgensi eksistensi Peradilan Tata Usaha Negara dilihat dari tujuan dan fungsinya dapat dilihat dari beberapa pendekatan, yaitu pendekatan dari segi filsafat, segi teori, segi historis dan segi sistem terhadap peradilan administrasi.

a. Pendekatan dari segi filsafat

Eksistensi Peradilan Administrasi bertitik tolak dari
kebutuhan untuk mengawasi secara yuridis perbuatan pemerintah agar tetap sesuai dengan
fungsinya untuk mewujudkan kesejahteraan rakyat (bonnum commune) seluas-luasnya. Dalam
menjalankan fungsinya, alat-alat negara (pemerintah dalam arti luas) harus mempertanggung
jawabkan perbuatannya dihadapan hukum dan rakyat (kedaulatan hukum dan kedaulatan rakyat).

Pengujian yang dilaksanakan oleh peradilan administrasi terhadap keputusan tata usaha
negara ditujukan agar terwujud kesatuan yang harmonis antara norma umum abstrak yang
terkandung dalam peraturan dasar suatu keputusan tata usaha negara. Menurut Hans Kelsen, hukum berlaku karena semua hukum berakar pada satu norma dasar (grundnorm). Keputusan Tata Usaha Negara yang disengketakan merupakan bagian dari hukum positif yang harus sesuai dengan tertib hukum (rechtsorde) yang berlaku.

Judicial riview terhadap produk hukum pemerintah telah dilakukan secara bertingkat melalui Mahkamah Konstitusi yang berwenang menguji Undang-undang terhadap UUD, Mahkamah Agung berwenang menguji Peraturan Perundang-undangan dibawah UU terhadap UU dan Peradilan Tata Usaha Negara yang berwenang menguji Keputusan Tata Usaha Negara. Dengan uji materiil tersebut diharapkan dapat tersusun suatu bentangan norma hukum yang sesuai (sinkron) dan berhierarkhi sebagaimana teori hierarkhi peraturan perundang-undangan dan oleh karenanya semua peraturan hukum yang ada adalah bentuk dari normatisasi cita hukum dan cita sosial sebagaimana norma dasar negara (Gundnorm).

b. Pendekatan dari segi teori

Eksistensi suatu negara hukum tidak pernah akan terlepas dari unsur-unsur Rechtsstaat
dalam arti klasik. Menurut F.J. Stahl dalam bukunya “Philosohie des Recht (1878), diintrodusir
bahwa suatu negara hukum harus memenuhi empat unsur penting, yaitu :

a. adanya perlindungan terhadap Hak Asasi Manusia;
b. adanya pembagian kekuasaan dalam negara;
c. setiap tindakan pemerintah harus didasarkan pada peraturan perundang-undangan yang
berlaku;
d. adanya Peradilan Tata Usaha Negara/Peradilan Administrasi Negara.

Konsep negara hukum versi F.J. Stahl ini kemudian berkembang di Eropa Barat (Eropa Kontinental) yang bertradisi hukum civil law. Tujuh tahun setelah konsep Rechtstaat dikenalkan,
muncul varian negara hukum baru yaitu Rule of Law, yang dikenalakan oleh Albert Venn Dicey
dalam bukunya Introduction to the law of the constitution (1885). Negara hukum versi Albert Venn
Dicey ini berkembang di negara-negara Anglo Saxon yang bertradisikan common law sytem
(termasuk jajahan-jajahan Inggris). Konsep Rule of Law menghendaki bahwa setiap negara hukum harus memiliki unsur-unsur :

a. Adanya supremasi hukum (Supremacy of Law)
b. Persamaan kedudukan didepan hukum (Equality Before the Law)
c. Adanya jaminan terhadap hak-hak asasi manusia (Constitutions Based on Individual
Right)

Unsur-unsur yang terdapat dalam kedua macam negara hukum tersebut mempunyai
persamaan dan perbedaan. Persamaannya adalah, antara Konsep Rule of Law dan Rechtsstaat sama-sama menghendaki adanya jaminan dan perlindungan Hak Asasi Manusia terhadap warga negaranya. Disamping itu pula dapat terlihat adanya persamaan unsur yang mengsyaratkan agar pemerintah dijalankan berdasarkan atas hokum, bukan oleh manusia ataupun atas kekuasaan belaka (Machtstaat).

Perbedaan pokok antara kedua konsep Negara hokum tersebut adalah keharusan adanya
Peradilan Administrasi guna melindungi rakyat dari tindak/perbuatan pemerintah yang melanggar Hak Asasi atau paling tidak dapat menimbulkan kerugian bagi warganya. Negara-negara yang menganut konsepsi negara hukum Rechtstaat, menganggap bahwa kehadiran peradilan administrasi negara adalah penting adanya guna memberikan perlindungan hukum bagi warga negara atas tindakan/perbuatan pemerintah yang melanggar Hak Asasi warganya dalam lapangan hukum administrasi, termasuk juga memberikan perlindungan bagi Pejabat Administrasi Negara yang telah bertindak benar (sesuai aturan hukum). Dalam negara hukum harus diberikan perlindungan hukum yang sama kepada warga dan pejabat administrasi negara (S.F Marbun, 8; 2003). Keberadaan peradilan administrasi adalah salah satu unsur mutlak yang harus dipenuhi oleh suatu negara, jika ingin dikatakan sebagai negara hukum dalam konsepsi Rechtstaat.

Sementara pada negara-negara yang menganut konsepsi Rule of Law, menganggap
bahwa keberadaan peradilan administrasi negara bukanlah keharusan. Prinsip Equality Before the Law (persamaan kedudukan didepan hukum) lebih ditonjolkan. Prinsip ini menghendaki agar prinsip persamaan antara rakyat dengan pejabat administrasi negara tercermin pula dalam lapangan peradilan. Artinya dalam rangka melindungi rakyat dari tindakan pemerintah, tidak diperlukan badan peradilan khusus (peradilan administrasi) yang berwenang mengadili sengketa tata usaha negara. Meskipun dalam unsur negara hukum versi Rule of Law tidak ditegaskan adanya keharusan membentuk secara khusus institusi peradilan administrasi negara, tapi fungsi penyelesaiaan sengketa administrasi negara ternyata tetap ada. Hal ini dapat kita lihat dari proses pengadministrasian perkaranya yang mengklasifikasikan secara khusus administratif dispute sebagaimana pengadministrasian berbagai jenis perkara lain.

Kebutuhan akan Peradilan Administrasi semakin urgen setelah konsepsi negara hukum
formal (legal state/pelaksana undang-undang) mendapat koreksi dari teori negara hukum materiil (Welfare State/negara hukum kesejahteraan). Dalam konsepsi negara hukum materiil, negara (pemerintah) memiliki tugas yang amat luas, tidak hanya terbatas sebagai pelaksana undang-undang saja, akan negara (pemerintah) adalah sebagai penyelenggara kesejahteraan umum atau Bestuurszorg (meminjam istilah Lamaire). Dengan kewenangan yang luas tersebut, maka pemerintah diberikan wewenang untuk mengambil tindakan guna menyelesaikan masalahmasalah penting dan mendesak yang datangnya secara tiba-tiba dimana peraturan belum ada (kewenangan tersebut dikenal dengan istilah Freies Ermessen atau Discretionaire). Adanya Freies Ermessen tersebut menimbulkan banyak implikasi dalam berbagai bidang, misalnya ekonomi, sosial, budaya, hukum/peraturan perundang-undangan dan lain sebagainya. Menurut Utrecht, adanya Freies Ermessen memiliki beberapa implikasi dalam bidang peraturan perundangundangan, antara lain : 1). Kewengan atas inisiatif sendiri (kewenangan untuk membuat peraturan perundang-undangan yang setingkat dengan UU, yaitu PERPPU, 2). Kewenangan atas delegasi perundang-undangan dari UUD, yaitu kewenangan untuk membuat peraturan perundangundangan dibawah UU, dan 3). Drot Functions, yaitu kewenangan untuk menafsirkan sendiri mengenai ketentuan-ketentuan yang masih bersifat enusiatif.

Adanya Freies Ermessen ini dalam berbagai hal memberikan peluang bagi terjadinya
de��tournement de pouvior (penyalahgunaan wewenang) dan willekeur (perbuatan sewenangwenang) dari pemerintah terhadap rakyat. Menurut S.F Marbun (10; 2003), Freies Ermessen atau Discretionaire ini telah menjadi salah satu sumber yang menyebabkan banyaknya timbul sengketa antara pejabat tata usaha negara dengan warga terutama dalam hal dikeluarkannya suatu keputusan (Beschikking).

c. Pendekatan dari segi sejarah

Pada masa Hindia Belanda belum ada peradilan yang secara khusus berkompeten mengadili sengkata administrasi negara. Namun begitu setidaknya terdapat beberapa peraturan yang secara historis dapat dikatakan sebagai awal pemikiran perlunya peradilan administrasi negara. Peraturan tersebut adalah :

1) Pasal 134 ayat (1) dan Pasal 138 IS,

2) Pasal 2 RO (Reglement op de Rechterlijk Organisatie en Het Beleid der Justitie in Indonesie),

3) Ordonansi Staatsblad 1915 No. 707 yang diatur lebih lanjut dengan Ordonansi Staatsblad
1927 No.29 Tentang Peraturan Perbandingan dalam Perkara Pajak (mengatur Perdilan Tata
Usaha Istimewa atau Raad van Beroep voor Belastingzaken).

4) Pasal 59 ICW Tahun 1925 Stbl.1924 No.448 dibentuk peradilan khusus bagi bendaharawan
(Comptabelrechtspraak).

Dalam Pasal 134 ayat (1) IS dan Pasal 2 RO menetukan bahwa : 1). Perselisihan perdata diputus oleh hakim biasa menurut Undang-undang, 2). Pemeriksaan serta penyelesaian perkara
administrasi menjadi wewenang lembaga administrasi itu sendiri (S.F Marbun dan Mahfud MD,
177; 2000). Perselisihan perdata antara rakyat pencari keadilan (naturlijk persoon atau rechts persoon) dengan pemerintah diselesaikan melalui peradilan perdata, sedangkan penyelesaian
sengketa administrasi negara dilakukan melalui Administratiefberoep (penyelesaian sengketa
internal melalui administrasi negara itu sendiri dimana dilakukan oleh instansi yang secara hierarkhis lebih tinggi atau oleh oleh instansi lain diluar instansi yang memberikan keputusan).

Usaha untuk merintis keberadaan Peradilan Administrasi di Indonesia telah dilakukan sejak lama. Pada tahun 1948, Prof. Wirjono Projodikoro, SH. atas perintah Menteri Kehakiman waktu itu, pernah menyusun Rancangan Undang-Undang tentang acara perdata dalam soal tata usaha negara. Berdasarkan Ketetapan MPR Nomor II/ MPR/ 1960, diperintahkan agar segera diadakan peradilan administrasi, maka oleh Lembaga Pembinaan Hukum Nasional (LPHN) pada tahun 1960 disusun suatu konsep rancangan undang-undang tentang Peradilan Administrasi Negara. Pada tahun 1964 dikeluarkan Undang-Undang Nomor:19 Tahun 1964 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman dimana dalam Pasal 7 ayat (1) terdapat ketentuan bahwa Peradilan Administrasi adalah bagian dari lingkungan peradilan di Indonesia. Untuk merealisasikan hal tersebut, maka berdasarkan Surat Keputusan Menteri Kehakiman No.J.S 8/ 12/ 17 Tanggal 16 Februari 1965, dibentuklah panitia kerja penyusun Rancangan Undang-Undang Peradilan Administrasi dan pada tanggal 10 Januari 1966 dalam sidang pleno ke-VI LPHN, disyahkanlah rancangan undang-undang tersebut, namun rancangan undang-undang tersebut tidak diajukan pemerintah kepada Dewan Perwakilan Rakyat Gotong Royong (DPRGR.). Pada tahun 1967 DPRGR menjadikan Rancangan Undang-Undang Peradilan Administrasi tersebut sebagai usul inisiatif untuk dilakukan pembahasan, namun akhirnya usaha itupun kandas karena terjadi perubahan Pemerintahan dari Orde Lama ke Orde Baru.

Pada masa Orde Baru diundangkanlah Undang-Undang No. 14 Tahun 1970 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman. Dalam Pasal 10 Undang-Undang tersebut disebutkan bahwa kekuasaan kehakiman dilakukan oleh pengadilan dalam lingkungan Peradilan Umum, Peradilan Agama, Peradilan Militer dan Peradilan Tata Usaha Negara. Titik terang hadirnya Peradilan Administrasi Negara semakin jelas dengan dijamin eksistensinya dalam Ketetapan MPR Nomor : IV/MPR/1978 tentang Garis-Garis Besar Haluan Negara. Pada tanggal 16 April 1986, pemerintah dengan Surat Presiden No. R. 04/ PU/ IV/ 1986 mengajukan kembali Rancangan Undang-Undang Peradilan Administrasi kepada DPR untuk dilakukan pembahasan.
Akhirnya pada tanggal 20 Desember 1986 DPR menyetujui Rancangan Undang-Undang tersebut dan pada tanggal 28 Desember 1986, Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara diundangkan. Lima tahun setelah undang-undang tersebut diundangkan barulah undang-undang ini belaku efektif, yaitu setelah diundangkannya PP Nomor 7 Tahun 1991 tentang Penerapan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986, yang sebelumnya telah didahului dengan diundangkannya Undang-Undang Nomor : 10 Tahun 1990 tentang Pembentukan Pengadilan Tinggi Tata Usaha Negara Jakarta, Medan dan Ujung Pandang dan Keputusan Presiden Nomor : 52 Tahun 1990 tentang Pembentukan Pengadilan Tata Usaha Negara Jakarta, Medan, Palembang, Surabaya, Ujung Pandang. Pada tahun 2004, Undang-Undang No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara mengalami perubahan yaitu dengan diundangkannya Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tantang Peradilan Tata Usaha Negara (UU PTUN). Perubahan ini tidak lepas dari dilakukannya amandemen Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 sebanyak empat kali oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat.

d. Pendekatan dari segi sistem

Sistem norma di Indonesia menganut asas hierarki peraturan perundang-undangan, yaitu
penjenjangan setiap jenis peraturan perundang-undangan dimana peraturan-perundangan yang
lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi
(lihat ketentuan normatifnya dalam UU No.10 Tahun 2004). Menurut Hans Kelsen, norma merupakan kesatuan dengan struktur piramida, dimulai dari yang tertinggi yaitu norma dasar (Grundnorm), norma-norma umum (Generalnorm), dan diimplementasikan menjadi norma-norma konkret (Concrete norm). Sistem hukum merupakan suatu proses yang terus menerus, mulai dari yang abstrak menjadi yang positif dan selanjutnya sampai menjadi yang nyata/konkrit.

Guna menjaga guna menjaga konsistensi vertikal peraturan perundang-undangan RI (termasuk Keputusan) diperlukan instrumen pengujian materiil (judicial riview) terhadap perundang-undangan. Judicial riview (uji materiil) terhadap produk hukum pemerintah dilakukan secara bertingkat melalui Mahkamah Konstitusi yang berwenang menguji Undang-undang terhadap UUD, Mahkamah Agung berwenang menguji Peraturan Perundang-undangan dibawah UU terhadap UU dan Peradilan Tata Usaha Negara yang berwenang menguji Keputusan Tata Usaha Negara akibat adanya Sengketa Tata Usaha Negara. Peradilan Tata Usaha Negara melakukan pengujian materiil secara terbatas menyangkut konsistensi vertikal suatu KTUN terhadap peraturan perundang-undangan yang menjadi dasarnya. Dikatakan terbatas karena kewenangan pengujian KTUN hanya terbatas pada segi hukumnya saja (rechtmatige), sedangkan keputusan pemerintah yang merupakan diskresi nampaknya tidak menjadi kewenangannya (lihat penjelasan Pasal 1 angka 1 UU PTUN).

Tidak ada komentar:

Poskan Komentar